“房改房”的权属探析

消息来源：最高院法官公众号“法语峰言”

房改房属特定历史时期国家福利政策分房，具有补偿性、社会保障性、国家统筹性、享受权利的一次性等特点，与我国长期实行低工资制度、住房实行福利性实物分配制度密不可分。使用包括配偶工龄在内的各种优惠，形式上表现为对房价的政策性补贴，实质上具有物权补偿及房屋承租权转化的属性，是已故配偶享有共有权的根据。在最高院复函被废止后，依据现行有效的体现房改政策精神的住建部《关于唐民悦房改房产权认定问题的复函》（建住房市函[1999]005号）（以下简称：住建部复函）认定房改房的权属更为合理。享用已故配偶工龄优惠所购“房改房”由健在一方配偶与已故配偶的继承人共有。
一、享用死亡配偶工龄所购“房改房”的权属认定，司法实践中处理标准不一
【案例一】[①] 张x1与朱xx系夫妻关系，二人生育有六名子女，分别是长子张x2、次子张x3、三子张连峰，长女张红、次女赵x1、三女张小红。张x1于1992年5月26日死亡，朱xx于2013年2月28日死亡。
北京市某区xx号楼1106号房屋（以下简称诉争房屋）原系张x1从其单位承租的公房。张x1去世后，诉争房屋由朱xx居住使用。1999年，张x1生前单位以成本价17454.45元（另支付维修基金1604.2元）将诉争房屋出售给朱xx。计算房价时使用了张x1工龄44年，朱xx工龄39年，共计83年，购买诉争房屋面积主要基于张x1的职级因素。2004年11月17日，朱xx取得了诉争房屋的所有权证。
2007年12月19日，朱xx将诉争房屋赠与给了张小红并办理公证，2007年12月29日，张小红取得了诉争房屋的所有权证。
张红诉称，诉争房屋由张x1生前承租，朱xx购买该房时使用了张x1的工龄，且该房屋面积主要基于张x1的职级因素，该房屋购买中张x1的级别和工龄贡献更大，该房屋应属于张x1与朱xx的夫妻共同财产，由于张x1已经去世，该房屋应属于朱xx与其他子女共同共有，朱xx擅自将诉争房屋赠与张小红的行为侵犯了其他继承人的权利，且张小红不属于善意取得，该赠与应属无效。
张小红辩称，根据最高院复函规定，虽然购买该房屋使用了张x1的工龄，但诉争房屋由朱xx个人出资购买，该房屋应属朱xx的个人财产。
一审法院认为：住建部复函虽然载有“唐民悦按房改政策购买住房时享受了其配偶的工龄优惠，该住房应当视为其夫妇双方共同购买，因此我司认为，该住房应视为唐民悦与其配偶共同财产”的内容，但上述函件并未对“夫妻一方死亡后，健在一方购买公房时享受了已死亡配偶工龄优惠的情况下，该住房是否属夫妻共同财产”这一问题作出明确答复，故仅根据住建部复函，本院不能判断朱xx购买的诉争房屋是否属于夫妻共同财产。最高院复函虽然于2013年4月8日因与现行房改政策不一致被最终废止，但该复函在诉争房屋产权转移登记至朱xx名下时仍属有效规定，故该规定可以作为判断本案诉争房屋是否属于朱xx与张x1夫妻共同财产的依据。蒋x1去世时存款已分割完毕，在此情况下，本院认定购房款系朱xx个人积蓄交纳，诉争房屋应属朱xx的个人财产，将朱xx个人所有的诉争房屋赠与给张小红，并未侵犯张红等继承人的权利，遂驳回张红的诉讼请求。
【二审】
张红不服一审判决提起上诉。
二审查明事实与一审不同之处在于，诉争房屋的购房款由张小红而非朱xx缴纳。
二审法院认为，诉争房屋虽由张x1生前承租，但其去世后7年后，诉争房屋的实际居住人朱xx通过自己的意思表示、通过买卖合同的民事法律行为取得诉争房屋的所有权，房屋的承租权自此消灭。并且售房单位对诉争房屋出售的对象是具有特定性的，出售行为仅针对了朱xx一人，并非面向张x1的全部继承人，朱xx购买诉争房屋及取得房屋产权均发生于张x1去世多年后，张红主张在张x1去世后才形成的诉争房屋所有权属于张x1与朱xx的夫妻共同财产目前缺乏法律、法规依据。同理，诉争房屋的所有权也并非张x1的遗产。住建部复函是针对个案的复函，针对的是以城镇职工家庭（夫妇双方）以购房主体的购买公有住房的情形，唐民悦及其配偶均在世，与本案涉及的使用了本人以及“已故配偶”工龄购房的案情并不相同，故原审法院未适用上述复函并无不当。本案中，在购买诉争房屋时，确实使用了已故的张x1的工龄，但无论是使用已故配偶的工龄还是购房面积考虑了已故配偶的职级因素均在法律上无法直接等同于为已故配偶创设房屋所有权。上述因素在朱xx购房中体现了一定的财产利益，但无法导致诉争房屋所有权为朱xx、张x1夫妻共同财产的法律后果。
至于购房款的来源问题，一方面从家庭会议录像来看，张x1去世前已将存款分配；另一方面，房屋购房款来源与房屋产权的认定涉及的是不同的法律关系，张红上诉意见亦认可房屋的购房款来源与房屋产权不具有必然联系，故本院对此观点不再赘述。
裁判结果：驳回上诉，维持原判。
【再审】
北京高院再审认为，根据一、二审查明的事实，张x1生前诉争房屋系其承租的公有住房，1992年张x1去世时，诉争房屋的性质仍然是承租的公有住房。张x1去世后，其承租人的身份已经消灭，其不再是诉争房屋的承租人，诉争房屋由张x1的配偶朱xx实际居住使用。张x1去世7年后，诉争房屋的实际居住人朱xx从房屋产权单位处购得该房屋，取得诉争房屋的所有权。二审法院认定诉争房屋系朱x的个人财产并无不当。朱xx与张x1签订《赠与合同书》，将朱xx个人所有的诉争房屋赠与给张小红，并未侵犯张红等继承人的权利，一、二审法院对张红要求确认朱xx与张小红之间赠与合同无效的诉讼请求不予支持并无不当。
【简评】本案一审法院以审理时已废止的最高院复函为依据，同时基于认定购房款由朱XX全款出资（二审法院认定购房款由张小红出资，但认为出资不影响权属）。
二审法院认定购房款由张小红出资。同样认为本案适用废止的最高院复函，但同时认为购房出资主体不影响房改房的权属。二审法院曲解了张红主张购房款来源不改变房屋权属的真实含义，是指购房款来源不影响诉争房屋为张x1和朱xx共有。
另外，本案一、二审法院在排除适用住建部时均基于对该意见适用前提的错误认识。即均错误认为唐民悦在购买房改房时其配偶尚未离世。而事实上，唐民悦是在配偶雷某已经死亡后购买的房改房。
而再审法院从死亡配偶承租人身份消灭从而在后续购房中不享有相应房改房权益角度维持一、二审判决。
很有意思的一点是，本案二审中，跟主审法院交流中，笔者曾提出北京一中院对类似案例持相反观点，且在北京高院得到维持。主审法官说，二中院的这种观点也同样在高院能得到维持，这个案件在一中院审理确实可能是完全不同的结果。
【案例二】
【一审】[②] 许某与赵4系夫妻关系，双方婚后育有三子，即赵3、赵1、赵2。许某于2004年6月16日死亡。2004年12月27日，赵4出资40767.5元购买生前居住并承租的北京市石景山区房改房，2008年4月19日取得房屋所有权证。
2008年10月16日，赵4至北京市某公证处立下遗嘱，遗嘱内容为，上述房屋产权由儿子赵2和赵1共同继承，由赵2继承上述房屋30%的产权份额，由赵1继承上述房屋70%的产权份额。
赵1、赵2起诉要求对父亲公证遗嘱中所涉及的位于北京市石景山房屋按遗嘱享有继承权。其中赵1享有70%、赵2享有30%。
赵3辩称：赵4遗留的诉争房屋原系赵4和许某共同居住，并且是用双方共同存款购买，所以对于遗嘱中涉及许某的部分应该是无效的。
一审法院认为：本案争议焦点在于诉争房屋是否为被继承人赵4个人财产，综合本案证据，在双方均未举证证实购房款来源的情况下，法院推定购房款中有部分赵与许的共同存款，另有部分赵4个人收入。因此购买的诉争房屋虽然所有权人登记在赵名下，但其中应有部分权益属于许某，故对于赵4所立遗嘱合法有效，对于处分属于许某权益的部分，应属无效，应按照法定继承予以办理。
综上，法院认定赵1享有诉争房屋的55%的份额，赵2享有诉争房屋的30%的份额，赵3享有诉争房屋的15%的份额。
【二审】[③] 判决后，赵1、赵2不服，向本院提起上诉。其上诉请求是：撤销原审判决，依法改判支持我方在原审的诉讼请求。赵1、赵2的上诉理由是：父亲的遗嘱合法有效，本案中的诉争房屋为父亲个人的遗产，赵3不是无民事行为能力人。
二审法院认为：公有住房的承租、房改制度具有极强的福利属性，与“合同法”中的租赁及商品房买卖具有明显的区别。公房承租制度是我国在一定的历史条件下及特定的发展阶段中的福利制度，其福利属性表现为由夫妻一方名义承租、只交纳少许的费用即可以长期居住、使用，在后续的房改政策中可以以成本价购买并通过折算工龄获得优惠。作为原承租人的父母去世后，其子女一般均可以继续承租并参加房改。本案中，赵4与许某自1987年开始承租诉争房屋，虽以赵4名义承租，但该项福利应属赵4与许某共同取得、共同享有。本案诉争房屋虽系赵4在许某去世后购买，但该房的权属取得毕竟不同于商品房的购买，系对原有福利的形态转化。故本案诉争房屋在赵4参加房改后取得房屋所有权后，不能简单地理解为由赵4单独所有，而应认为含有许的部分权益。
故原审法院对此认定正确，本院予以维持。
【再审】赵×1、赵×2申请再审。[④] 再审认为：赵×4与许某自1987年承租涉案房屋，虽以赵×4名义承租，但该项福利应属赵×4与许某共同取得和享有。涉案房屋虽系赵×4在许某去世后所购买，但该房屋的权属取得毕竟不同于商品房的购买，因此，许某对涉案房屋应享有部分权益。原审法院依据查明的事实，对涉案房屋份额的分割处理并无不妥。遂驳回赵×1、赵×2的再审申请。
【简评】本案确认公有住房的承租、房改制度具有极强的福利属性，与“合同法”中的租赁及商品房买卖具有明显的区别。公房承租制度是我国在一定的历史条件下及特定的发展阶段中的福利制度，其福利属性表现为由夫妻一方名义承租、只交纳少许的费用即可以长期居住、使用，在后续的房改政策中可以以成本价购买并通过折算工龄获得优惠。作为原承租人的父母去世后，其子女一般均可以继续承租并参加房改。房屋虽系一方配偶去世后购买，但该房的权属取得毕竟不同于商品房的购买，系对原有福利的形态转化。因此房屋在参加房改后取得房屋所有权后，不能简单地理解为由健在一方单独所有，而应认为含有死亡配偶的部分权益。
【案例三】[⑤] 刘×与许×原系夫妻关系，生育子女六人，即原告刘广才、刘凤云、刘兰英、刘凤琴、刘凤英、刘静文。许×于1993年12月15日去世。刘×于2014年12月6日去世。许×去世后，刘×于2003年12月17日与被告祁庆华再婚。
1998年12月22日，刘×与原崇文区房地产管理局签订《优惠出售直管公有住宅楼房协议书》。购买坐落在原崇文区西四块玉×楼×单元104号房屋，房价款17336元整、公共维修基金941元。购房享受以下优惠，包括年工龄折扣率0.9%、已竣工年限23、现住房折扣率3%。刘×于2000年11月8日取得诉争房屋的房屋所有权证。购买诉争房屋使用许×的工龄优惠为16年。
2012年6月12日，刘×与祁庆华签订《房屋共有协议》，约定诉争房屋由刘×和祁庆华共同共有。2012年6月12日，刘×与祁庆华取得了诉争房屋的共有权证。
刘×去世后，诉争房屋尚未进行遗产继承分割。
原告诉称，刘×用自己和许×的工龄及二人的夫妻共同财产，以优惠价格购买了诉争房屋，并取得诉争房屋的所有权证。诉争房屋应属于许×和刘×的共同财产。现六原告诉至法院，请求依法确认本市东城区西四块玉胡同×号楼×层×单元×号房屋50%的产权份额为许×的遗产。
被告祁庆华辩称：被继承人去世之前取得的财产才是遗产，而本案被继承人许×去世后，刘×取得诉争房屋的房屋所有权，故诉争房屋不应当为许×的遗产。
一审法院认为，当事人的合法权利受法律保护。根据法律规定，公民从出生时起到死亡时止，具有民事权利能力，依法享有民事权利，承担民事义务。根据查明事实，刘×1、刘×2、刘×3、刘×4、刘×5、刘×6之父刘×7参加房改售房购买诉争房屋，并取得房屋所有权证，取得时其配偶许×已死亡，非与许×的夫妻关系存续期间所得。虽刘×7在房改购房时使用了许×的工龄，但许×当时因已去世，丧失民事权利能力，不能再行取得财产。
驳回原告刘广才、刘凤云、刘兰英、刘凤琴、刘凤英、刘静文的诉讼请求。
【二审】[⑥] 本院认为：《中华人民共和国民法通则》第九条规定：公民从出生时起到死亡时止，具有民事权利能力，依法享有民事权利，承担民事义务。《中华人民共和国继承法》第三条规定：遗产是公民死亡时遗留的个人合法财产。
根据本案已查明事实，许×于1993年死亡，刘×7于2000年取得诉争房屋所有权。因刘×7取得诉争房屋所有权时，许×的民事权利能力已因其死亡而终止，故许×并不具备取得诉争房屋所有权的主体资格。原审法院据此判决驳回刘×1、刘×2、刘×3、刘×4、刘×5、刘×6的诉讼请求，并无不当，本院予以确认。
驳回上诉，维持原判。
【简评】本案一、二审法院均以死亡配偶民事权利能力消灭，不具备包括取得房屋所有权的主体资格，因此房产权属只能归夫妻中健在的一方。
该判决在北京地区有相当的代表性。
本文选取的三个案例均系《最高人民法院关于在享受本人工龄和已死亡配偶生前工龄优惠后所购公房是否属夫妻共同财产的函的复函》（[2000]法民字第4号）被废止后的案例。部分反映了司法实践中关于房改房权属认定上具有普遍性的情形。
虽然对于同案异判可以作出中国特色的解释，但在一个统一的法律体制下，却屡屡出现这种同样案件不同判决结果的情况，一方面使人们事前对自己行为的法律后果无法作出合理的预期；另一方面是在纠纷发生后，法院的处理结果难以达到定纷止争的效果，当事人上诉缠诉现象十分突出，甚至引起极端恶性事件的发生。本文中所列举的三个案例，前两个案件均过一审、二审和再审，第3个案例进行了两审。
很有意思的是，在最高院复函废止前，根据该复函，“夫妻一方死亡后，如果遗产已经继承完毕，健在一方用自己的积蓄购买的公有住房应视为个人财产，购买该房时所享受的已死亡配偶的工龄优惠只是属于一种政策性补贴，而非财产或财产权益。夫妻一方死亡后，如果遗产没有分割，应予以查明购房款是夫妻双方的共同积蓄，还是配偶一方的个人所得，以此确认所购房屋是夫妻共同财产还是个人财产；如果购房款是夫妻双方的共同积蓄，所购房屋应视为夫妻共同财产。”这份司法解释性文件在许多案件中同时被争议双方所引用，焦点是购房款到底是夫妻双方的共同积蓄还是一方的个人财产。而法官的态度是，只要证明不了全部是用个人存款购买，即使只有区区百八十块钱举证不了的话，争议房产就是共同的。笔者曾经苦不堪言为搜集委托人一笔笔几百、数千不等的出资款项奔波于各个银行之间。出资真的就这么关键，直接决定了房产权属么？
笔者发表在2012年《家事法研究》上的《老年人再婚“房改房”的权属及分割实务问题探析》一文中曾针对该复函与现行房改政策精神不符提出质疑。
二、“房改房”权属观点之争
“房改房”也称已购公房，是指根据国家现行房改政策的有关规定，单位将原公房通过优惠的形式出售给已经承租或使用该房屋的职工，职工对其享有部分产权或者全部产权的居住用房。[⑦]按照国家房改政策的有关规定，房改房的出售有市场价、成本价、标准价，而且还由于在购买和出售上还有许多政策性规定等，住房制度改革政策的复杂多样性，使得房屋所有权缺乏足够的明晰度，这些都增加了离婚财产分割中，对房屋权属认定存在相当的难度和争议。作为物权领域这一颇具中国特色的产权形态，房改房只是社会过渡性的产物。随着国家房改政策的逐步深化，当前各地出售公有住房工作已落下帷幕，但同时由房改引起的纠纷却屡见不鲜。[⑧] 实践中，关于房改房的权属主要存在以下几种观点：
（一）依据最高院复函，按照购房款来源决定“房改房”的权属
最高院复函“夫妻一方死亡后，如果遗产已经继承完毕，健在一方用自己的积蓄购买的公有住房应视为个人财产，购买该房时所享受的已死亡配偶的工龄优惠只是属于一种政策性补贴，而非财产或财产权益。夫妻一方死亡后，如果遗产没有分割，应予以查明购房款是夫妻双方的共同积蓄，还是配偶一方的个人所得，以此确认所购房屋是夫妻共同财产还是个人财产；如果购房款是夫妻双方的共同积蓄，所购房屋应视为夫妻共同财产。”
该司法解释性文件“唯出资论”的观点曾长期影响着人们对房改房本质的认识。
持上述观点者还认为“婚姻关系存续期间购买的房改房又分为两种情形:一是夫妻一方以个人财产出资购买婚前承租的公有房屋或婚后承租的公有房屋；二是夫妻双方以共同财产出资购买婚前承租的公有房屋或者婚后承租的公有房屋。”基本观点是，以个人财产购买的房改房就是个人财产，以夫妻共同财产购买的就是夫妻共同财产。[⑨] 这种观点的弊病在于：忽视了“房改房”是特定历史时期的产物，其本身带有一定的国家政策属性，其出售和价格的计算均受到国家政策的调整。不同于普通商品房，其房屋价格不是单纯的市场价格，而是综合了包括夫妻双方的工龄、职级等因素后确定的，相对于市场价有很大的优惠，并非取得该房屋的对价。如果一方在婚后稍有出资就可以主张产权，而完全不考虑诸如是否享受了其包括工龄优惠在内的其他优惠，这些证明其在购房中同样享受了房改福利的因素，只能导致极其不公平的结果。再婚的特殊性，往往使得此“房改房”到底是分给前一个家庭的还是后一个家庭的变得不太明晰，如果不将此界分清楚，就可能导致一方可能享受了两次房改福利待遇，而这明显是对另一方前次婚姻中获得的财产的掠夺。这种不公平导致一方心里失衡，判决难以达到定纷止争的效果。
（二）按照建住房市函[1999]005号《关于唐民悦房改房产权认定问题的复函》的意见，认为享用死亡配偶工龄优惠是享有房改房权属的依据。
针对司法部律师公证工作指导司就“唐民悦房改房产权认定问题”的请示，住房和城乡建设部答复如下：“按照目前我国城镇住房制度改革的有关政策，按成本价或标准价购买公有住房以城镇职工家庭（夫妇双方）为购房主体，且每个家庭只能享受一次。本案中，唐民悦按房改政策购买住房时享受了其配偶的工龄优惠，该住房应当视为其夫妇双方共同购买。因此，我司认为，该住房应视为唐民悦与其配偶共有财产。”
笔者赞同该观点。因其充分认识到“房改房”本身作为特定历史时期产物的特点，既避免简单依据购房合同签订、房产证的取得时间，也未仅仅根据出资来源作为判断权属的依据。认识到包括工龄优惠背后所体现的房改政策的本质。
（三）以死亡配偶民事权利能力消灭、不具备包括取得房屋所有权在内的主体资格为由，排除死亡配偶享有房改房的权利。
如前述案例二，该观点有一定普遍性。笔者不认同这种观点：
首先，无论是最高院复函还是住建部复函，争议的焦点均不是死亡配偶是否享有房改房权利的主
体资格。最高院复函争议的焦点是“死亡配偶是否出资”而非“配偶是否死亡”。而前述“建住房市函[1999]005号《关于唐民悦房改房产权认定问题的复函》的意见”也已明确已故配偶拥有房改房主体资格。
其次，我国民法上关于死者是否一概不享有民事主体的一切权利，历来存有争议而未有定论。
再次，已故配偶享有房改房福利待遇，这是由特定时期国家房改政策的福利性、补偿性、身份性等特殊性决定的。不能抛开特定时期国家政策考虑问题。
“房改房”是国家根据职工工龄、职务、工资、家庭人口等多种因素综合考虑后在房屋价值计算上给予职工的政策性优惠福利。是我国特定历史时期依靠国家政策保障实施的产物，它的出现与我国长期实行低工资制度、住房实行福利性实物分配制度密不可分的。这种政策性优惠福利相当于是对职工的一种工资差额的补偿，只是表现形式不同于一般的财产，但仍属于是财产性权益。职工生前没有实际取得并不能就此否定他对这种财产性权益的拥有资格。根据现行房改政策，房改售房并不会因为一方死亡而受影响，在职工去世后，这种财产性权益通过配偶的购买行为转化为房屋形态，将工龄优惠折扣通过房价表现出来。
另外，我国继承法规定了公民享有遗产继承权。被继承人死亡后无遗嘱的前提下，其遗产可以由法定继承人继承。因此，不存在因一方死亡失去财产主体资格而将遗产直接归属健在一方一人所有的情形。
最后，人死后通过折算死者工龄优惠、职级因素、购买其生前承租公房，将其本应享有的权利补偿给其继承人，正是中国特定时期房改政策的精神。死亡配偶所享受的房改房福利待遇通过其继承人得以补偿，这是由特定时期国家房改政策的福利性、补偿性、身份性等特殊性决定的。不能抛开特定时期国家政策考虑问题。
探求最高法院复函废止的意义及后果
最高法院复函制作的背景
探求最高法院复函废止的意义及后果，有必要说明该复函制作的背景。
该复函制作源于重庆市司法局和江西省司法厅就享受本人工龄和已死亡配偶生前工龄优惠后所购公房是否属夫妻共同财产问题请示司法部律师公证工作指导司。由于此问题具有普遍性，司法部律师公证工作指导司在征求建设部住宅与房地产业司意见后，遂决定征求最高人民法院意见。
重庆市司法局请示的案例是：张某的丈夫李某于1990年去世，张某于1996年6月享受了与其夫李某共有70多年工龄的优惠减免政策，购买了本单位优惠出售所住公房的完全产权。张、李夫妇共有4个子女，张某欲立遗嘱将房产全部留给其四子一人继承，公证处对于张某是否对该房产拥有完全的处分权意见不一致：第一种意见认为，张某是用自己的钱购买本单位的住房，因此她有权处分该房产；第二种意见认为：张某虽是用自己的钱购买的完全产权，但她是以夫妻双方名义购买的，应视为夫妻共同财产；第三种意见认为，张某购买此房时，虽然是以自己和亡夫名义购买的完全产权，但购房款则是张某一人出资的，因此张某在处分该产权时可将以亡夫工龄名义购买的产权部分折算成房价视为共同财产后，才有权处分该房产。
江西省司法厅公证工作处请示的案例是：唐某的丈夫雷某于1995年去世，唐于1997年8月参加所在单位房改，按政策享受了其与雷某的工龄补贴后，购得所住房屋一套，并领取了产权证。唐某欲申办遗嘱公证，将该住房的全部产权留给其小女儿继承，在办证过程中，公证处对该房改房屋是否属于夫妻共同财产，唐某能否处分该房屋的全部产权产生分歧；一种意见认为，该房屋在购买时已享受了雷某的工龄补贴，因此该房屋的产权中含有雷某的产权份额，应视为夫妻共同财产，适用处分夫妻共有财产的有关法律规定；另一种意见认为，根据我国《婚姻法》的有关规定，夫妻双方在婚姻关系存续期间所得的财产为夫妻共同财产；唐某在该房屋购买前其丈夫已经死亡，双方的婚姻关系已经终止，因此该房屋不应视为夫妻共同财产，唐某有完全的处分权。
司法部律师公证工作司研究后认为，夫妻一方死亡后，夫妻关系自然终止，另一方购房时享受的死亡一方的工龄补贴是一种带有照顾性质的政策补贴，不是死者的财产或财产权益，因此不应视为夫妻共同财产。但由于对工龄补贴的法律性质把握不准，鉴于房改政策和房改房的产权界定由建设部负责，遂征求其意见。
建设部住宅与房地产业司的答复是：按照目前我国城镇住房制度改革的有关政策，按成本价或标准价购买公有住房以城镇职工家庭（夫妇双方）为购房主体，且每个家庭只能享受一次；公证申请人按房改政策购买住房时享受了其已死亡配偶的工龄优惠该住房应当视为其夫妇双方共同购买，即应视为夫妻共同财产。[⑩] 考虑到在享受本人工龄和已死亡配偶生前工龄优惠后所购得的公房是否属夫妻共同财产的问题具有普遍性及今后有涉讼的可能，司法部律师公证工作指导司遂又征求最高人民法院的意见。
此即最高法院复函出台的背景。最高院2000年2月17日给司法部律师公证司出具前述复函。
自此就享受本人工龄和已死亡配偶生前工龄优惠后所购公房是否属夫妻共同财产问题开始长期的最高院复函和住建部复函效力之争。
最高院复函废止的意义和后果
长期存在最高院复函和住建部复函效力之争的客观事实，2013年2月最高人民法院法释〔2013〕7号《最高人民法院关于废止 1997年7月1日至2011年12月31日期间发布的部分司法解释和司法解释性质文件(第十批)的决定》以“与现行房改政策不一致”的理由废止了[2000]法民字第4号解释。明确从2015年4月8日起“废止的司法解释和司法解释性质文件从本决定施行之日起不再适用,”。
最高院复函废止后非但未能定纷止争，实践中认识更加混乱，就“与现行房改政策不一致”的含义，众说纷纭、莫衷一是，导致实践中同案异判现象突出。笔者认为，最高院复函废止的意义和后果就是承认住建部复函的效力。理由如下：
首先，从历史解释的角度，结合该复函被废止的原因及《婚姻法》司法解释（三）第十二条，可以明确，前述复函被废止后，最高院重新界定“死亡配偶的工龄优惠体现的是享有物权的资格身份，而非仅仅是一种政策性补贴。”
其次，从规范性文件历史演变的角度，分析[2000]法民字第4号复函废止的意义。
关于房改房的权属长期存在着最高院复函与原建设部答复之争。
前已述及，按照最高院的答复，购买该房时所享受的已死亡配偶的工龄优惠只是属于一种政策性补贴，而非财产或财产权益，故应以购房款是否夫妻双方的共同积蓄作为夫妻共同财产的判断标准。而建设部在其《关于唐民悦房改房产权认定问题的复函》认为只要购买“房改房”时享受了已故配偶的工龄优惠就一律作为夫妻共同财产处理，即享受工龄优惠是享有物权的体现。两种观点截然对立。
与此同时，最高院关于房改房权属态度历经演变直至最终废除之前与建设部相抵触的“唯出资论”。大致经历了以下三个里程碑意义的转变：
在2011年2月16日住建部官网上公布的《现行有效住房和城乡建设部规章目录》中，住建部根据国务院作出的清理规章的决定在清理了部门规章后依然发布公告明确了【建住房市函[1999]005号】复函继续有效执行。
另一方面，2011年11月23日最高院在其官方网站上发布了《关于对“修改〈最高人民法院关于在享受本人工龄和已死亡配偶生前工龄优惠后所购公房是否属夫妻共同财产的函的复函〉[2000]法民字第4号”建议的答复》一文[11]，文中说“房改房是我国经济社会发展特定时期的特定产物，关于房改房的出售、产权归属等问题，极为复杂。需要在对诸如有关部门的相应规定、售房单位的具体意见和情况、房改时是否享受了双方工龄优惠、配偶中的另一方是否因分配该房屋而失去了其在本单位另行分房资格等多方面的因素综合考量后，才能做出认定。”该文明显地倾向于认同建设部之前的认定观点。[12]紧接着2011年8月13日最高院发布《婚姻法》司法解释（三），其中第十二条，明确房改房的购买资格决定产权归属，出资仅具有特定情况下的债权意义。
《最高人民法院婚姻法司法解释（三）理解与适用》“因为我国长期实行低工资制度，住房实行福利性实物分配制度，‘房改房’是国家根据职工工龄、职务、工资、家庭人口等多种因素综合考虑后在房屋价值计算上给予职工的政策性优惠福利。相当于将多年的工资差额，一次性补发给职工。”也即明确了即使该职工生前未能实际取得应当享受的工资差额，根据对最高院《婚姻法解释二》关于夫妻共同财产的理解，应当视为是夫妻在婚姻关系存续期间的所得财产属于夫妻共有财产的范围。
尤其是在2013年4月8日，最高院出台了废止司法解释（第十批）的决定，明令废止了[2000]法民字第4号复函，废止的理由是“与现行房改政策不一致”。
《民法通则》第六条：“民事活动必须遵守法律，法律没有规定的，应当遵守国家政策。”由此，目前关于在享受本人工龄和已死亡配偶生前工龄优惠后所购公房是否属夫妻共同财产的判定依据，只有所述【建住房市函[1999]005号】复函。换言之，职工享受本人工龄和已死亡配偶生前工龄优惠后所购公房其性质应属于夫妻共同财产。
在房改房权属问题的判定上，回归到【建住房市函[1999]005号】复函的政策精神是合理并且有其法律依据的，这体现了国家房改政策的连续性，体现了对我们国家经济社会发展特定历史及其沿革的尊重，体现了对民事活动等价有偿原则的尊重，也体现了政府尊重已去世职工的权益，承认他们对社会、对家庭所做的贡献，有利于保证全社会的公平正义。
认定享用死亡配偶工龄所购“房改房”为健在一方与死亡配偶的夫妻共同财产，是坚持房改精神和贯彻我国夫妻共同财产制的必然要求。
“房改房”属特定历史时期的政策福利分房，其对特定对象的补偿、非市场性、社会统筹性、享受政策的一次性决定了判断其权属时，既不能简单依据出资来源，也不能仅以购房合同签订及房产证取得时间来判断房屋产权归属。而应该从特定历史时期的特定国情出发，充分考虑国家政策制定的初衷和现实国情，作出公平合理的判断。以避免解决纠纷导致利益失衡，大量的同案不同判现象的发生。
（一）要解决房改房的权属，首先需厘清房改房与普通商品房的区别。
普通商品房买卖是平等商事主体依据民法、合同法及市场价值规律，通过平等协商、签订合同，实现各自权利的行为；而房改房买卖则是根据国家房改政策，按照所在单位公房出售方案，职工以成本价或标准价购买公有住房以实现享受国家的福利待遇的行为，受益人不仅仅是职工个人，还包括职工的全体家庭成员。[13]二者差别具体体现在以下方面：
1、房屋出售对象的特定性。
由国情决定，房改房在出售前原则上是由本单位职工家庭为单位承租的公有房屋，承租人对承租的房屋享有债权。同时，根据《最高人民法院关于贯彻执行〈民法通则〉若干问题的意见（试行）》第118条之规定，在国家或者单位作为出租人出售该承租的房屋时，承租人则享有在同等条件下优先购买的权利，出租人未按此规定出卖房屋的，承租人可以请求人民法院宣告该房屋买卖无效。据此，承租人对其承租的公房享有债权和该房屋在出卖时的优先购买权。
而普通商品房产权主体并非特定，任何个人和单位都可以在房地产交易市场上购买商品房，成为所有权人。
2、其房屋价格不是单纯的市场价格，而是综合了包括夫妻双方的工龄、职级等因素后确定的，相对于市场价有很大的优惠。
普通商品房的价格完全交由市场供求关系决定，而房改房则不同。我国长期实行计划经济，实行低工资制度，作为对职工劳动的补偿，同时实行了低租金的住房制度和公费医疗制度。但这些补偿是不充分的，低工资加上低租金的住房和公费医疗福利待遇，与职工的劳动付出之间仍存在差距。作为房产市场化过渡的历史产物，房改房主要存在目的是完成向货币化、商品化住房的过渡，由政府根据实现住房简单生产和建立具有社会保障性的住房供给体系原则决定。实践中以三种价格及产权类型出现的无论是市场价房、成本价房、标准价房，相对于商品房都有很大优惠。
房改房带有福利性、补偿性、社会保障性、统筹性等特点，决定了实际支付房款远远低于市场价格，该价格并非房产的对价。
3、“房改房”福利待遇每个家庭只能享受一次。
房改房的承租权承袭性和国家统筹性决定了房改政策优惠每个家庭只能享受一次，每个家庭成员也仅有一次享受的机会，不可能重复使用。
（二）认定房改房权属应考虑的因素
1、坚持房改政策精神的原则。
给予职工的工龄等福利优惠购房政策，这是因为我国长期实行低工资制度，住房实行福利性实物分配制度，“房改房”是国家根据职工工龄、职务、工资、家庭人口等多种因素综合考虑后在房屋价值计算上给予职工的政策性优惠福利。相当于将多年的工资差额，一次性补发给职工。[14]按照国务院《关于深化城镇住房制度改革的决定》，职工按成本价格购买公有住房，每个家庭只能享有一次。
2、售房款支付在房改房购买中不具有决定物权属性的意义。
“房改房”是特定历史时期的产物，其本身带有福利补助性和政策优惠性，从某种意义上讲，甚至带有“人身”的色彩。[15] 《婚姻法》司法解释（三）第十二条，“婚姻关系存续期间，双方用夫妻共同财产出资购买以一方父母名义参加房改的房屋，产权登记在一方父母名下的，离婚时另一方主张按照夫妻共同财产对该房屋进行分割的，人民法院不予支持。购买该房屋时的出资，可以作为债权处理。”
本条司法解释明确了房改房的权属由购买资格而非出资款来源决定，将之前对于房改房购房资格与购房出资的关系的不同理解进行了拨乱反正。系对房改政策精神认识的理性回归。购房资格决定产权归属，出资作为对以购房款为限的夫妻共同债务的清偿，不具有物权的意义，仅在特定情况下可以主张债权。
笔者认为该条司法解释反映最高院在房改房出资与产权关系认识上的理性回归。
（三）认定享用死亡配偶工龄所购“房改房”为健在一方与死亡配偶的夫妻共同财产，是贯彻我国夫妻共同财产制的必然要求。
2001年修改后的《中华人民共和国婚姻法》对夫妻共同财产进行了完善。2003年最高人民法院《关于适用＜中华人民共和国婚姻法＞若干问题的解释（二）》中在第十一条等相关条文对《中华人民共和国婚姻法》第十七条夫妻共同财产的规定进行细化，将符合条件的住房公积金、住房补贴认定为属于夫妻共同财产的范围。“其他应当归共同所有的财产”：（二）男女双方实际取得或者应当取得的住房补贴、住房公积金”。这是因为在购买经济适用房时，即使一方在1999年以后已去世，只要符合条件仍然可以补计补发住房公积金和住房补贴，有的多达几十万元。如果不在本单位购买经济适用房，还可以直接从所在单位提取补贴的现金。[16] 该解释在司法理念上取得了两个特殊突破。一、婚姻关系虽因一方死亡而自然终止，但在特殊情况下，可临时延伸。二、一方虽死亡，在特殊情况下，权利主体身份可临时恢复。国家在1999年后深化住房制度改革，推进货币化分房，在工资收入中增加了住房补贴和住房公积金项目，房改补贴由暗补改为明补。条件具备的公有制单位按规定标准及时对职工发放了住房补贴和住房公积金，而条件不具备的单位则进行了推延。在拖延时间里，有的职工死亡，其应发的住房补贴和住房公积金在其死后需要补发。在补发时，国家政策及法律仍然认可他的民事权利主体资格。也就是说，特殊情况下，人死亡后仍然可以作为权利主体取得财产权利。[17] 房改房购买系原有公有住房承租权的承袭和转化，享用死亡配偶工龄优惠所购“房改房”为健在一方与已故配偶的夫妻共同财产
房改房原本是单位根据职工的职务、工龄、家庭人口等多种因素综合考虑而给予职工的福利，按房改政策出售，仍是上述福利政策的延续。国家多年实行低工资制，现在按成本价售房给职工，等于将多年积累的工资差，一次性地补发给职工。[18] 公有住房的承租、房改制度具有极强的福利属性，与“合同法”中的租赁及商品房买卖具有明显的区别。公房承租制度是我国在一定的历史条件下及特定的发展阶段中的福利制度，其福利属性表现为由夫妻一方名义承租、只交纳少许的费用即可以长期居住、使用，在后续的房改政策中可以以成本价购买并通过折算工龄获得优惠。作为原承租人的父母去世后，其子女一般均可以继续承租并参加房改。房屋虽系一方配偶去世后购买，但该房的权属取得毕竟不同于商品房的购买，系对原有福利的形态转化。因此房屋在参加房改后取得房屋所有权后，不能简单地理解为由健在一方单独所有，而应认为含有死亡配偶的部分权益。
本文“案例一”中，公房承租人张x1去世七年承租人竟一直未发生变化，究其原因，根据北京市公房管理政策，该承租权的变更需要所有法定继承人的一致同意，而健在一方因无法取得其他继承人的一致同意始终未进行承租人变更。这在某种程度上，印证了承租权可以继承的事实。二审及再审法院（从案例二可知北京高院同时有承认承租权转化的裁定）以去世后承租权主体消灭为由，否认死亡配偶（由其继承人继承）享有由承租权转化的物权，是错误的。
结语
房改房属特定历史时期国家福利政策分房，具有补偿性、社会保障性、国家统筹性、享受权利的一次性等特点，与我国长期实行低工资制度、住房实行福利性实物分配制度密不可分的。使用包括配偶工龄在内的各种优惠，并非仅仅是对房价的政策性补贴，是对原有承租权的承袭和转化，是死亡配偶享有共有权的根据。在《最高人民法院关于在享受本人工龄和已死亡配偶生前工龄优惠后所购公房是否属夫妻共同财产的函的复函》被废止后，依据现行有效的、由房屋主管部门出具的、体现房改政策精神的住建部复函认定房改房的权属更为合理。享用死亡配偶工龄优惠所购“房改房”由健在一方配偶与已故配偶的继承人共有。

[责任编辑：陈恒安]