论船舶油污损害的损失分担

一、船舶油污损害损失分担的概念和相关制度的确立

　　船舶油污损害可分为营运中正常的油类排放所导致的油污损害和由于事故导致运载的油类溢出所引发的油污损害。{1}不同的船舶油污损害涉及的主体不同，所适用的原则和规章制度也有所不同。笔者探讨的船舶油污损害是指运油船舶在海上航行过程中因碰撞、触礁、搁浅、风暴等自然或人为因素，逸出或者排放油类货物、燃料油或其他油类物质，如废油、油类混合物等，在运油船舶以外，因污染而产生的财产损害或人身伤亡，包括事故发生后为防止或减轻此种损害而采取的合理的预防措施的费用，以及由于采取此种措施而造成的进一步损害[1]。

　　船舶油污损害损失分担是指由导致油污损害的船舶的所有人、船舶所运载的油类货物的货主等受益者以及船旗国等主体，按照一定的归责原则、赔偿序位和赔偿额度，对油污损害的受害者所遭受的损失分担赔偿义务的法律机制。从油污损害赔偿的现行国际立法来看，分担油污损害损失的主体包括首位主体和次位主体，首位主体的民事责任人被确定为船舶所有人，次位主体为石油进口商。韩立新教授将其分别称为“直接赔偿义务人”—“即对其自身行为或对其受雇人、代理人的行为或与其所有或经营的船舶有关的事件所造成的人身伤亡损害承担第一位赔偿责任的人”；“间接赔偿义务人”—“即对船舶侵权损害承担第二位赔偿责任的人，他以直接赔偿义务人存在侵权损害赔偿之法定义务为前提”。{2}为了完善油污损害损失分担机制，称其为“首位主体”和“次位主体”更为方便和合理。

　　现行船舶油污损害损失分担机制是通过由政府间海事协商组织（国际海事组织前身）主持缔结的两个公约体系建立起来的，分别是1969年通过的，经1976年、1984年、1992年和2000年议定书修订的《油污损害民事责任公约》体系（分别简称《1969年油污责任公约》《1976年油污责任公约》《1984年油污责任公约》《1992年油污责任公约》《2000年油污责任公约议定书》）以及1971年通过的，经1976年、1984年、1992年、2000年和2003年议定书修订的《设立国际油污赔偿基金公约》体系（分别简称《1971年基金公约》《1976年基金公约》《1984年基金公约》《1992年基金公约》《2000年基金公约议定书》《2003年基金公约议定书》）。

　　1967年，“Torrey Canyon”油污事件促使国际社会制定通过了《1969年油污责任公约》，确立了归于船舶所有人的严格赔偿责任，船舶所有人应对不能合理分割的所有损害承担连带责任。关于《1969年油污责任公约》与船舶油污损害损失分担制度的关系，国际法委员会在2004年第56届会议上指出[2],《1969年油污责任公约》对船舶油污损害的损失分担甚至跨界损害的损失分担具有开山的作用，因为“该公约处理了四个重要问题，即：必须（a）协调赔偿责任，由船舶所有人而不是经营人或货物所有人承担赔偿责任；（b）确保污染者付费；（c）分担损失和费用；（d）消除沿海国家在获得赔偿方面的管辖权障碍。”

　　然而，如果孤立地看《1969年油污责任公约》的内容，我们无法找出体现或直接规定船舶油污损害损失分担的条款。国际法委员会之所以认定《1969年油污责任公约》对跨界损害损失分担具有开山的作用，主要是因为在《1969年油污责任公约》的谈判过程中，船舶所有人得到了石油进口商的承诺，将在船舶所有人以外，由石油进口商缴纳进口石油摊款，建立国际油污赔偿基金。当船舶所有人的保险保障限额责任不能满足对受害者的赔偿时，由国际油污赔偿基金进行补充赔偿。这也是为什么船舶所有人接受自己作为民事责任人承担首位赔偿责任的条件。因此，从条约的具体文字内容来看，真正体现和实践油污损害损失分担的第一个条约是《1971年基金公约》。

　　《1971年基金公约》在序言中指出，“为了保证能对油污事件的受害者补偿全部损失，与此同时又能使船舶所有人方面得以解除该公约所加予的额外经济负担，有必要认真拟订一项赔偿和补偿制度，作为国际油污损害民事责任公约的补充。”《1971年基金公约》不仅在序言中明确表达了油污损害损失分担的理念和思想，而且根据公约条款所建立的国际油污赔偿基金及其使用的规定，都切实保证了对船舶油污损害的损失分担。《1976年基金公约》《1984年基金公约》《1992年基金公约》《2000年基金公约议定书》《2003年基金公约议定书》使石油进口商对损失赔偿的限额不断增加，分担损失的比例也得以逐步提高。

　　船舶油污损害损失分担属于由民事责任人和受益人分担损失的具体模式，这种模式也被其它领域所借鉴。1996年5月3日，国际海事组织大会通过了《国际海上有毒有害物质运输损害责任和赔偿公约》，该公约即是沿用《1969年油污责任公约》和《1971年基金公约》所建立的双重赔偿主体模式，把类似于《1969年油污责任公约》的第一重赔偿机制和类似于《1971年基金公约》的第二重赔偿机制置于一个公约中，形成了国际海上有毒有害物质运输损害责任和赔偿的双重赔偿机制。

　　二、现行船舶油污损害损失分担制度的局限性

　　（一）现行船舶油污损害损失分担的主体只有双重主体

　　根据《油污责任公约》体系和《基金公约》体系的规定，分担油污损害损失的民事责任人为船舶所有人，损失分担人为石油进口商。

　　《1969年油污责任公约》第1条第3款规定，船舶所有人应对事件引起的油类溢出或排放所造成的污染损害负责。船舶所有人是“登记为船舶所有人的人；如果没有这种登记，则是指拥有该船的人。如船舶为国家所有，而由在该国登记为船舶经营人的公司所经营，‘船舶所有人’即指这种公司”。公约明确排除了船舶所有人的雇佣人员、服务人员或代理人对公约规定的油污损害的民事责任。鉴于“船舶所有人”在实践中的具体情况，韩立新教授建议：“在燃油污染损害赔偿中，船舶所有人还包括光船承租人、船舶管理人和船舶经营人”；“单船公司的船舶造成污染时，如果能够证明其母公司具有利用该船舶登记进行欺诈的行为，或者对该船舶进行操纵或控制的，可以认定该母公司是船舶真正所有人。”{3}而且在实践中，船舶油污损害的民事责任人确实有扩大的趋势，船级社、航次承租人、以及船舶管理公司等都可能被确定为民事责任人。{4}但不论船舶所有人的外延如何扩大，他们的赔偿仍然属于同一层级的赔偿，仍然属于民事责任人的民事责任范畴。

　　石油进口商不仅是污染事故的潜在的肇事者，也是除船舶所有人以外的直接受益者。根据“受益者分担损失”的原则，石油进口商以国际油污赔偿基金的形式参与对受害者的赔偿。国际油污赔偿基金具有独立的法律地位。基金款项来源于符合条件的石油进口商—基金摊款人缴纳的摊款。《1971年基金公约》第10条规定，基金摊款人（contributor）是在公约所规定的日历年度中，在缔约国领土内的港口或油站收到从海上运至这些港口或油站的摊款石油总量超过15万吨的人，或者，当在缔约国领土内的任何人在一个日历年度所收到的摊款石油量与同一缔约国中的任何关系人在该日历年度内所收到摊款石油量合计超过15万吨时，即使其本人收到的数量不超过15万吨，也应按其所收到的实际数量交付摊款。通常情况下，基金摊款由摊款人直接支付，不是由国家代为支付。缔约国负有义务每年向基金会的主席通报其有义务摊款的石油公司的名单、地址和收到摊款石油的数量。《基金公约》体系已经明确了由石油进口商出资建立的“国际油污赔偿基金”分担油污所致损失的义务。《1976年基金公约》《1984年基金公约》《1992年基金公约》以及《2000年基金公约议定书》，不断增加石油进口商对损失赔偿的限额，分担损失的比例也得以逐步提高。2003年5月16 日在伦敦制定的《2003年基金公约议定书》第4条第1款又设立了补充赔偿基金。但该“补充基金”补充赔偿的条件是损失总额超过或有可能超过《1992年基金公约》的赔偿限额但仍不能满足对受害者的充分和适当的赔偿。而且，该“补充基金”仍然属于国际油污赔偿基金，资金仍来源于缔约国的进口石油摊款，赔偿主体没有增加，仍为双重主体。

　　（二）责任限制使赔偿额度有限

　　关于船舶所有人的限额责任，《1969年油污责任公约》中规定，船舶所有人有权将其依本公约对任何一个事件的赔偿责任总额限定为按船舶吨位计算每吨2 000法郎，但这种赔偿总额在任何情况下不得超过2.1亿法郎；在缔约国登记的载运2 000吨以上散装油类货物的船舶所有人，必须进行保险或取得其他财务保证，例如银行保证或国际赔偿基金出具的证书等，以便按本公约规定承担其对油污损害应负的责任；这种保险所筹集的款项只能专款专用，不得用于其他用途；缔约国应保证悬挂本国旗帜的运营船舶确已取得合格的保险或财务保证证书。

　　《1984年油污责任公约》不仅扩大了公约的适用范围，还提高了赔偿责任限额。该公约第6条规定，船舶所有人有权按本公约将其对任一事件的赔偿责任限于按下列方法算出的总额：不超过5 000吨位的船舶为300万计算单位；超过此吨位的船舶，每增加1吨位单位，增加420计算单位；但是，此总额在任何情况下不得超过5 970万计算单位。由于《1984年油污责任公约》的生效条件较为严苛，未能生效。

　　《1992年油污责任公约》关于船舶所有人责任限制的额度与《1984年油污责任公约》相同，只是规定了较宽的生效条件。

　　2000年10月18日，国际海事组织又通过了《2000年油污责任公约议定书》，该议定书已于2003年11月1日生效。该议定书的赔偿责任限额与《1992年油污责任公约》的限额相比，提高了大约50％，将不超过5 000吨位的船舶的责任限额由原来300万计算单位提高到451万计算单位；超过此吨位的，每增加1吨位，赔偿限额将由原来的420计算单位提高到631计算单位。把赔偿总额由原来的“在任何情况下不得超过5 970万计算单位”提高到8 977万计算单位。

　　关于国际油污赔偿基金的限额责任，《1971年基金公约》第4条规定，在每一事件中，不论是船舶所有人的致害，还是不可抗力事件，由船舶所有人和国际油污赔偿基金付给受害人的赔偿金合计金额不应超过4. 5亿法郎；如果基金大会因汇率变化等原因提高限额，最多也不超过9亿法郎。

　　《1984年基金公约》大大提高了赔偿限额，但该议定书没能生效。《1992年基金公约》则采纳了《1984年基金公约》对赔偿额的调整[3]。即在每一事件中，不论是船舶所有人的致害，还是不可抗力事件，付给受害人的合计赔偿金额不应超过1. 35亿计算单位；如果摊款人在本公约3个缔约国的领土内所接收的有关摊款油类总量在前一日历年度等于或超过6亿吨，则不论发生何种事故，也不论何时发生事故，赔偿金额最多不超过2亿计算单位。

　　2003年11月1日生效的《2000年基金公约议定书》规定，每一事件中，不论是船舶所有人的致害，还是不可抗力事件，付给受害人的赔偿金合计金额不应超过2. 03亿计算单位；如果摊款人在本公约3个缔约国的领土内所接收的有关摊款油类总量，在前一日历年度等于或超过6亿吨，则不论发生何种事故，也不论何时发生事故，付给受害者的赔偿金合计最多不超过3. 0074亿计算单位。

　　2003年5月16日在伦敦制定的《2003年基金公约议定书》又设立了第三级补充赔偿基金。但该“补充基金”只是在损失总额超过或有可能超过《1992基金公约》的赔偿限额而仍不能满足对受害者的充分和适当的赔偿的情况下才适用。而且，对任一油污事件来说，在该议定书适用的范围内，该“补充基金”与根据《1992年油污责任公约》和《1992年基金公约》实际支付的赔偿金额之和不应超过7. 5亿计算单位[4]。即对于任一油污事件来说，即使有该“补充基金”的参与赔偿，受害者也只能获得不超过7.5亿计算单位的赔偿。美国一直未参加这两个国际公约体系，而是制定了《1990年油污法》，最主要的原因就是美国认为这两个公约体系所确立的赔偿数额过低。

　　既然现行赔偿额度无法满足对受害者的赔偿，那么，能否在不增加赔偿主体的情况下，以继续提高赔偿限额，甚至将限额责任变为无限责任的办法来摆脱目前的困境呢？这显然是不可能的！全球贸易量的85％以上是通过海上运输实现的，而海上运输又具有较高的风险，如果不采取限额责任，不仅会阻碍航运业本身的发展，对世界贸易也是极其不利的。同时，石油行业也需要得到保护，不能让石油进口商承担过重的赔偿义务。在这种情况下，只能考虑从主体的增加和主体“注意义务”的激励上去解决。因此，最好的办法就是引人船旗国的末位赔偿，由船旗国承担国际法上的起源国的国际赔偿责任，对受害者的损失进行补充赔偿。

　　三、船舶油污损害损失分担赔偿机制的完善

　　建立和完善船舶油污损害损失分担的三级赔偿机制，必须引入船旗国的赔偿。只有在船旗国参与的基础上，才能建立起真正的首位主体、次位主体和末位主体共同分担损失的三级赔偿机制。首位主体承担限额民事责任，这种义务是基于侵权而导致的损害后果。次位主体承担限额赔偿义务，该义务不是基于侵权而产生，而是基于承诺而确立的。这两级赔偿主体也可能由多人组成，他们对受害者或者是按份赔偿，或者是按序赔偿。末位主体承担补充赔偿义务，这种赔偿义务也不是基于侵权产生，而是基于其船旗国的身份而产生。其中，首位主体的限额民事责任是主责任，是次位主体和末位主体赔偿义务开启的前提。没有首位主体的民事责任，就不可能有次位主体和末位主体的赔偿义务，因此，次位主体和末位主体的赔偿义务是从义务，是不能独立存在的。而且，在次位主体和末位主体之间也有序位的先后，即由次位主体先在限额内足额履行赔偿义务仍不能满足对受害者赔偿的情况下，才可能启动末位主体的赔偿。所以，末位主体的赔偿是补充性的。

　　具体来说，船舶所有人作为首位主体，承担民事侵权责任，履行限额赔偿义务。船舶所有人依法履行了限额赔偿后，如果仍不足以弥补受害人的损失，则启动次位主体的赔偿，即由石油进口商摊款建立的国际油污赔偿基金进行赔偿。如果首位主体和次位主体都履行了最高限额的赔偿仍不足以赔偿受害人的损失，则启动末位主体的赔偿，即由船旗国的国家财政出资建立油污损害赔偿专项基金，并设置配套的财政保障制度和基金管理机构，承担最后的补充赔偿义务，这也是保护受害者权益的最后手段。

　　船旗国作为末位主体的国际赔偿责任是船旗国以国家的名义对于具有本国国籍的船舶所造成的跨界油污损害的赔偿责任。这种责任的性质表现在如下几个方面：首先，它不是主责任，而是从责任，它以船舶所有人的油污损害责任的存在为前提。其次，该责任具有补充性，它只是在船舶所有人和国际油污赔偿基金履行了赔偿义务仍不能满足对受害者赔偿的情况下，才开始启动，对受害者未获偿付的损失进行补充赔偿。再次，它属于起源国对国际法不禁止行为所致跨界损害的国际赔偿责任（internationalliability），不是国际不法行为所导致的国家责任（state responsibility）。最后，这种责任具有保证性的意义，即船旗国作为海上石油运输船舶的国籍国，负有不损害国外环境权益的一般国际法义务，船旗国应尽最大的注意，确保其运油船舶在海上航行过程中不对海洋环境或其他国家造成损害。否则，在船舶所有人和国际油污赔偿基金不能满足对受害者赔偿的情况下，船旗国应当履行国际赔偿责任，保证受害者获得及时和充分的赔偿。

　　船舶油污损害损失分担是联合国国际法委员会在国家责任的大项目下逐渐延伸出来的一个新的议题。它围绕污染者付费、受益者分担损失、起源国履行国际义务的本源基础讨论这个问题。这不仅从程序上有利于实现对受害者及时和充分的赔偿，在实体上也有利于实现国内法和国际法两个层面的公平和正义。它突破了传统的过错责任原则以及法律的惩罚性功能，是从矫正正义向分配正义的转变。

　　然而，现行船舶油污损害损失分担制度中并没有明确船旗国的国际赔偿责任，致使船旗国疏于对船舶的有效管理，导致船舶油污损害事件频发，在给受害者造成巨大损失的同时，也严重污染海洋环境。因此，引入船旗国的国际赔偿责任，建立船舶油污损害损失分担的三级赔偿机制具有重要的理论和实践意义。

　　第一，有利于受害者获得及时和充分的赔偿。关于船旗国的国际赔偿责任，《1969年油污责任公约》体系只是要求作为缔约国的船舶登记国要履行对船舶的登记义务，并保证船舶获得适格的保险或财务保证。《1971年基金公约》体系也只关注石油进口商的二级次位赔偿，没有涉及船旗国的赔偿义务问题。2006年国际法委员会通过的《关于危险活动造成的跨界损害案件中损失分配的原则草案》将受害人获得及时和充分的赔偿作为跨界损害领域的一项基本原则规定下来，并要求“各国应当采取一切必要措施，确保其领土上或其管辖或控制下的危险活动所造成跨界损害的受害者获得及时和充分的赔偿[5]。”其中，“及时”是指时间上的即时性，即受害者能够获得尽可能快的赔偿。“充分”是对赔偿的质和量的要求。在一般侵权领域，对于受害者的实际财产损失多采取“完全赔偿原则”，即侵权人对自己的侵权行为或准侵权人给受害者造成的实际损失或者说全部财产损失承担赔偿责任。{5}在船舶油污损害领域，虽然不能采取完全赔偿原则，但也不能忽视给予受害者及时和充分的赔偿。这不仅影响到受害者的生存和发展，也影响到社会的和谐和可持续发展。引入船旗国的国际赔偿责任，完善船舶油污损害损失分担的三级赔偿机制，使对受害者的赔偿主体又多了一个层级，增加了一重保障。这对于恢复受害者正常的生产和生活，维护社会稳定，具有非常重要的意义。

　　第二，有利于减少方便旗船舶，促使船旗国履行谨慎监督义务，减少或避免油污事故的发生，保护海洋环境。根据国际法，船旗国和船舶之间不仅要有真正的联系，而且船旗国必须对本国船舶进行实质有效的行政、技术和社会事项的管理。《1958年日内瓦公海公约》第5条第1款规定，每个国家应确定对船舶给予其国籍、船舶在其领土内登记以及船舶悬挂本国旗帜的权利的条件。船舶具有被授权悬挂其旗帜的国家的国籍。国家和船舶之间必须具有真正的联系，特别是，一国必须对悬挂其国旗的船舶有效地行使行政、技术和社会问题上的管辖和控制。《1982年联合国海洋法公约》第91条第1款规定，每个国家应确定对船舶给予国籍、船舶在其领土内登记及船舶悬挂该国旗帜的条件。船舶具有其有权悬挂的旗帜所属国家的国籍。国家和船舶之间必须有真正联系。第94条第1款规定，每个国家应对悬挂该国旗帜的船舶有效地行使行政、技术及社会事项上的管辖和控制。《1986年联合国船舶登记条件公约》在序言中指出：船旗国有义务根据真正联系原则对悬挂其国旗的船舶有效地行使管辖和控制……确保对在该国登记的船舶的管理和经营负责的人的身份能易于识别并使其承担责任。在第1条“宗旨”中规定，为了确保，或在可能情况下加强一国与悬挂其国旗的船舶之间的真正关系，并为了在船舶所有人和经营人身份的识别和承担责任方面，以及在行政、技术、经济和社会事务方面对这些船舶有效地行使管辖和控制，船旗国须适用本公约所载的条款。三个公约都明确规定了“船旗国有义务根据真正联系原则对悬挂其国旗的船舶有效地行使管辖和控制”。但令人遗憾的是，上述有关公约并没有对不遵守公约规定的违约行为规定具体的制裁措施，致使很多规定流于形式，方便旗船舶仍然大量存在。由于方便旗船舶的船旗国对船员的雇佣不加限制，对船舶的行政、技术和社会事项管理松懈，致使船舶在海上航运过程中，事故发生率高达非方便旗船舶的5倍左右，不仅对海洋环境造成巨大的威胁，也给受害者造成巨大的损失。

　　从“Torrey Canyon”事件开始，几次影响较大的油污跨界损害事件几乎都是方便旗船舶造成的。“Torrey Canyon”的船舶所有人是美国人，但却在利比里亚注册并取得利比里亚国籍。{6}8后来经调查，该油污事故是由于船长的疏忽造成的。“Amoco Cadiz”在事故发生时，属于一家在利比里亚注册的阿莫科运输公司所有，该船舶在利比里亚注册，具有利比里亚国籍，但利比里亚阿莫科公司只是美国标准石油公司的子公司，美国标准石油公司才是该船舶的真正所有人。该事故的主要原因是船舶不适航，驾驶系统已经损坏，船员也没有受过足够的训练。{6}12“Prestige”是日本在1970年代生产的单壳油轮，船舶所有人是一家利比里亚公司，实际管理者和船长都是希腊人，悬挂巴哈马国旗，也是一艘方便旗船舶。{6}39早在20世纪90年代，国际航运组织就要求各国航运公司报废单壳油轮，但船东们置若罔闻，方便旗国家也疏于管理，最终导致了灾难的发生。

　　方便旗船舶油污损害的事故率表明，船旗国对船舶疏于管理，使不符合航行条件的船舶在海上航行，是导致重大油污事件的根本原因。方便旗船舶屡禁不止，相应的法律规章形同虚设，最根本的原因就是权利义务的失衡。方便旗国家只是收取登记费，甚至将此作为创汇的一种手段，却不履行船旗国义务。因没有具体的法律责任和义务的规定，“船旗国和船舶之间要有真正的联系”几乎成了道德规则，很难发挥令行禁止的作用。

　　如果对船旗国课以补充性的国际赔偿责任，采取开放登记制度的国家就不会轻易赋予由外国人所有的船舶以国籍。同时，在海洋环境保护日益迫切的背景下，船旗国为了避免高额的补充赔偿，必然加强对船舶的行政、技术和社会事项的管理，使运营船舶处于良好的适航状态，减少或避免船舶油污事件的发生。在污染事故发生后，船旗国也会尽速做出反应，防止损害和损失的扩大，从根本上避免或减少船舶油污损害事件的发生，保护海洋环境。

　　四、结语

　　以《油污责任公约》体系和《基金公约》体系为基础的船舶油污损害损失分担制度，与跨界核损害损失分担制度一起，构成了跨界损害损失分担的两种典型模式。{7}现行的船舶油污损害损失分担同之前的仅由船方承担赔偿责任的机制相比，增加了石油货主的赔偿，使赔偿机制从单重主体的损害赔偿发展为双重主体对损失的分担，不仅是船舶油污损害赔偿机制的与时俱进的发展，也有利于实现对受害者的赔偿。但随着超级油轮投入运营，油污损害灾难频发，损失的严重等级不断提高，船舶所有人和石油进口商的双重赔偿机制不仅无法满足对受害者的赔偿，也无法减少或消除方便旗，无法促使船旗国加强对船舶的管理，严重威胁着海洋环境和安全。在这种情况下，只有完善船舶油污损害损失分担机制，在加强船舶所有人民事责任和石油进口商损失分担义务的基础上，引入船旗国对船舶油污损害的国际赔偿责任，形成完善的首位、次位和末位主体各司其职、各负其责的三级赔偿机制，进而建立和完善使船旗国的登记收费权利与其相应的管理义务和国际责任相对应的法律制度体系，才能从根本上促使船旗国加强对船舶的行政、技术和社会事项的管理，从源头上消除隐患，减少和避免船舶油污损害事故，保护海洋环境，增进人类福祉。

【作者简介】
郭红岩，中国政法大学国际法学院国际法研究所教师、副教授。
【注释】
[1]参见《1969年油污损害民事责任公约》第1条；《1992年油污损害民事责任公约》第2条。
[2]参见A/CN. 4/543，第44页，第119段。
[3]参见1992年《基金公约》第6条第4款（a）、（b）和（c）。
[4]参见2003年《基金公约》议定书第4条第2款（a）。
[5]参见A/CN. 4/L. 686，第3条、第4条。
文章来源：北大法律信息网