《国有土地上房屋征收与补偿条例》之解读——站在维护基本生活条件不变原则的视角

一、维护基本生活条件不变原则之界定

维护基本生活条件不变原则是指在国有土地上房屋被征收前后被征收人的基本生活状况基本保持稳定，既不会因为征收而暴富也不会因此而贫穷。这既是社会正义的基本要求，也是实现社会和谐稳定的基本要求。

维护社会公众基本生活条件不变原则的基本要求为：任何人或组织不因房屋征收而变得比之前更富裕，任何人或组织不因房屋征收而比之前贫穷，也就是征收对于其而言，征收前后被征收人的生活状况基本没有改变。

二、该原则在新条例上的具体体现

（一）从征收目的既公共利益之界定的角度

新条例第2条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。”新条例较《拆迁条例》的适用范围更广，避免了同为国有土地上房屋拆迁安置补偿制度存在的较大差异，从立法上更加体现公平补偿原则，也保障了城市规划区外国有土地上被征收人受到同等的对待，有利于避免因为征收房屋导致的被征收人的基本生活状况发生的巨大差距，既维持基本生活条件不变。

同时第8条以列举的方式将“公共利益的需要”界定为国防和外交的需要；由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。这意味着征收的条件只有一个——“为了公共利益的需要”，同时该条的兜底条款又被严格限制在法律、行政法规规定的为保障国家安全、促进国民经济和社会发展的范围内。而为了公共利益的需要说白了就是为社会整体发展的需要，而社会整体发展不是为了某个人或者局部的需要，这也就避免了期间在其他条件不变的情况下居民的基本生活状况发生巨大变化的情况，既达到了维持基本生活条件不变的原则。

（二）从征收主体的角度

新条例第4条规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”第5条规定：“房屋征收实施单位不得以营利为目的。”第27条规定：“禁止建设单位参与搬迁活动。”这意味着政府是唯一的征收、补偿主体，开发商、建设单位不再参与其中。而政府作为一个公共组织，它存在的目的是为公众服务，是为了实现社会的有序发展，因而其在整体上而言不是为了某个人或者组织的利益而存在，因此这也就保证了其作出决定时的公益性，贯彻了基本生活条件不变的原则。

（三）从征收的程序角度

新条例第12条规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”第9条规定：“确

需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”第10条规定：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。”这些是征收决定的程序。此外还明确了征收执行程序——第28条规定：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”在取消行政强拆的情况下保留了司法强拆。

新条例正是通过程序的完善，从而保障了征收和拆迁的有序进行，切实保护了被拆迁人的合法权益。同时通过切实的法律规定保障了房屋征收与拆迁的公共利益性和充分体现了保障被征收人的基本生活条件不变的原则。其主要体现在：第一，通过代表民意的各级人大机关在制定和审议规划时，判断有关征收的建设活动是否符合社会公共利益，是否符合国民经济和社会发展规划等要求；第二，征收决定程序进一步得到完善。例如，征收决定做出前，应当进行社会稳定风险评估，并且要求征收费用补偿足额到位；第三，救济途径进一步明确化。新条例给被征收人提供了行政救济和司法救济途径。被征收人对于征收决定、补偿决定不服的，可以申请行政复议，也可以提起行政诉讼。对于不履行补偿协议的一方，可以提起诉讼。

（四）从补偿的范围与标准角度

新条例从正反两方面明确了补偿的范围——第17条规定：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：被征收房屋价值的补偿；因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。”第24条规定：“对认定为合法建筑

和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的I临时建筑的，不予补偿。”补偿标准市场化——第19条规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”第18条规定：“征收个人住宅，被征收人符合住房保障条件的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当优先给予住房保障。”这些具体的规定从根本上来说都在一定程度上保障了被征收人的基本生活条件不会因征收与否而发生重大变化。

（五）从责任承担的角度

新条例明确了地方政府违反规定应承担的法律责任——第30条规定：“市、县级人民政府及房屋征收部门的工作人员在房屋征收与补偿工作中不履行本条例规定的职责，或者滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由上级人民政府或者本级人民政府责令改正，通报批评；造成损失的，依法承担赔偿责任；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”第31条规定：“采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁，造成损失的，依法承担赔偿责任；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予处分；构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚。”这些责任之承担的规定有利于强化行政执法人员的依法执法意识，淡化其之前较浓的国家利益大于一切，目标的完成大于一切的思想，更加保障被征收人的合法权益，保障了被征收人的基本生活条件不变。

（六）从补偿机制之重塑角度

新条例规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。货币补偿方面，新条例规定对被征收房屋价值的补偿金额，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格，并且将因征收房屋造成的停产停业损失以及相应的奖励和补助也列入补偿范围。实物补偿方面，被征收人因异地安置选择进行房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清二者之间的差价。旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段就近安置进行房屋产权调换的，政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。此外，为保证生活条件困难的被征收人居住条件的改善，政府对符合住房保障条件的被征收人除给予货币补偿外，还要优先安排被征收人享受住房保障。这些规定在一定程度上都保障了被征收人的基本生活条件不变，有利于被征收人更积极地配合征收工作。

三、新条例完善之建议

（一）完善补偿款规定及补偿时效性的规定

新条例第十七条实际总共规定了六种征收补偿款，分别为：价值补偿款、搬迁费、安置费、停产停业损失补偿、补助费、奖励费。这六种征收补偿款和第十八条规定的“住房保障”共同构成了该条例的补偿款的主要内容。但是，这些补偿条款的规定仅仅是原则性的规定，一些补偿条款在实际落实时存在很多问题：第一，房屋价值补偿款应当如何确定？该条例第十九条规定的办法是“评估”。并且规定了房屋价值补偿款的底线为被征收房屋类似房地产的市场价格。而评估的办法，有待新法规出台；第二，在搬迁费上，该条例第二十二条规定了房屋征收部门支付搬迁费的法定义务，但没有规定搬迁费的给付标准和计算方法；第三，在安置费上，该条例第二十二条规定了房屋征收部门支付临时安置费的义务，但同样也没有规定安置费的给付标准和计算方法；第四，在停产停业损失补偿上，条例第二十三条规定了确定停产停业损失补偿包括效益和期限两个因素。但是放权到省级人民政府，规定由其制定，因此，该补偿的落实还需要省级人民政府尽快出台配套措施。另外，随着近年来房地产市场极度的活跃，一些地区的房价变动也是瞬息万变，由于房价上涨过快，原有补偿方案的落实速度跟不上房价上涨的速度，对被征收人来讲存在很大风险。因此，尽管该条例规定补偿方案不得低于同等市场价格，但如果补偿落实时间跨度过大，房价上涨因素可能导致原有方案低于市场价格。因此，这样不合理现象应当予以重视，有必要迸一步对补偿方案的时效性进行一定的限制。

（二）完善土地使用权的补偿相关规定

新条例没有提及对房屋占地范围内的土地使用权进行补偿的规定。依照该规定，房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回，却没有明确对被征收房屋占地范围的土地使用权进行补偿。如果被征收房屋占地范围内的土地使用权是以出让或者转让方式取得，对剩余年限的土地使用权政府理应进行补偿。对于如何补偿？该条例没有明确规定，这会让该条例在施行过程中产生疑问。

（三）完善司法裁决程序

新条例第二十八条规定：被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。在过去，我们往往看到的是行政机关委托相关企业来搬迁。企业为了实现经济利益，过程很不规范，进而导致强制搬迁过程中不断出现恶性事件。该条例实施后，行政机关只能到法院申请强制执行，制度设计者希望通过司法程序的设置来保障群众合法权益，把风险降到最低。通过法院来强制执行是个进步，但是，在征收过程中，当被征收人的最后救济途径仅剩下行政诉讼之时，当他把最终期望都寄托在程序上时，如何排除政府对司法的不当影响，保证司法独立，将直接影响征收补偿的公正结果。因此，保证司法独立和公正，是决定该项制度实施效果的关键因素。

笔者认为《国有土地上房屋征收与补偿条例》作为一部规范公权保障私权的重要行政法规，它为国有土地上房屋征收与补偿活动提供了更有针对性、可操作性和更有力的法律保障。同时站在维护被征收人基本生活条件不变的角度看本条例这诸多规定环环相扣，条文都或多或少的体现了该原则。再者笔者认为当今和谐社会之构建应避免因为制度之改革使部分群体的命运发生根本变化，这也是本文积极地探讨维护基本生活条件不变之原则的目的之所在，这也是目前很多社会问题得不到根本解决之所在。

【作者简介】

赵广开，男，河南开封人，华北水利水电大学法学专业。

【参考文献】

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文章来源：北大法律信息网